En una alocución ante un prominente grupo de expertos británicos, el Primer Ministro israelí Binyamin Netanyahu recientemente argumentó que antes de establecer un estado palestino sería necesario internalizar lo sucedido en el Medio Oriente durante los últimos años, haciendo referencia al colapso regional del orden y la consiguiente proliferación de estados fallidos. “Es hora”, dijo, “de reevaluar si el modelo moderno que tenemos de soberanía y el de soberanía sin restricciones aplica en todas partes del mundo”.
Netanyahu expresó una preocupación mayor y profunda sobre las consecuencias a largo plazo por las continuas convulsiones árabes, eufóricamente mal diagnosticadas en su inicio tales como la “Primavera Árabe”. Estos trastornos han derrocado a una serie de regímenes establecidos y han desestabilizado varios estados a un terrible costo humano y material. Pero también han puesto en tela de juicio el centenario sistema árabe basado en estados-nación territoriales al acelerar procesos y trasfondos que han estado en funcionamiento por mucho tiempo, convirtiendo a muchas de estas entidades en estados fallidos. Según la mayoría de las medidas aceptadas, la Autoridad Palestina también es una entidad fallida. ¿Le iría mejor a un estado palestino bajo estas premisas?
El fenómeno del estado fallido
Según definición de la ONU, los “estados fallidos” son entidades políticas que demuestran poca o ninguna capacidad para proveerles a sus ciudadanos sus seguridades básicas. Dichos estados sufren al menos tres fallas clave: un gobierno débil que carece de legitimidad y no disfruta del monopolio de los medios de violencia; extrema fragmentación política y social; y severa debilidad económica. A esto se le puede agregar la falta de correlación entre conceptos de nación y estado, especialmente cuando varios grupos nacionales o étnicos aspiran a la independencia o se ven a sí mismos como pertenecientes a un estado vecino. Este fenómeno es particularmente notable en el Medio Oriente contemporáneo donde los acuerdos posteriores a la Primera Guerra Mundial dividieron el extinto Imperio Otomano en estados artificiales que agruparon a diversos grupos étnicos, religiones rivales y, en algunos casos, a pueblos con idiomas diferentes.
El politólogo estadounidense William Zartman argumenta que, en la mayoría de los casos, el proceso del fracaso estatal es gradual y prolongado, más que repentino, asemejándose a un golpe de estado o una revuelta. Este señala que los estados que sufren una desintegración interna (principalmente debido a su identidad político-religiosa, étnicas, etc.) y que a la vez se caracterizan por instituciones débiles o que no funcionan, pueden convertirse en estados fallidos. En tales estados, la falla se intensifica en una especie de círculo vicioso. La debilidad de las instituciones del estado refuerza la fragmentación, lo que a su vez debilita aún más las instituciones y su legitimidad.
Las últimas dos décadas muestran que la mayoría de los conflictos actuales, incluyendo el terrorismo internacional, emanan de estados fallidos que no pueden controlar el desborde de su agitación interna más allá de sus fronteras o buscan exportarlo deliberadamente en un intento por reducir las amenazas dentro del país. En otras palabras, las crisis que se desarrollan en los estados fallidos también dañan su entorno: son los mayores generadores de crisis humanitarias, personas desplazadas y refugiados; estas ponen en peligro la estabilidad del régimen en los estados vecinos; permiten el acceso a armas sofisticadas robadas de las instalaciones militares en colapso y constituyen terreno fértil para la llegada de grupos extremistas y terroristas. En el contexto del Medio Oriente, estos fomentan actividades subversivas entre las comunidades musulmanas en los países occidentales de una manera que pudiera desestabilizar el orden social de dichos países.
Estos efectos están teniendo un impacto global, sobre todo porque la comunidad internacional posee una capacidad limitada para intervenir en los estados fallidos, reprimen a las fuerzas rebeldes violentas que operan en estos, o apoyan la estabilización de los estados-nación y el sistema regional. Estos límites son el producto de una falta de voluntad política necesaria para intervenir en áreas de conflicto; la debilidad conceptual y operativa inherente a las misiones de mantenimiento de la paz y de construcción del estado; y el entendimiento que existe una vida útil limitada para la intervención en estas áreas, basados en la experiencia mayormente negativa con tales misiones pasadas. A esto debería agregársele los problemas resultantes de la competencia entre las organizaciones de ayuda y la dificultad para coordinar entre las misiones que operan simultáneamente en regiones de conflicto. Estos obstáculos reducen aún más las posibilidades de éxito e incluso pueden exacerbar dicha situación. No es de extrañar que sucesivas administraciones estadounidenses hayan identificado el problema de los estados fallidos como una creciente amenaza para la seguridad al interés nacional.
El fallido estado árabe
De acuerdo a los índices del Fondo para la Paz de los estados fallidos, 33 se definen como “frágiles” o “en avanzado proceso de colapso”. La mayoría de los estados en la peor etapa de su fracaso son de mayoría musulmana y están ubicados en el África subsahariana. El mismo índice para el 2015 incluyó aún más estados árabes en niveles más altos de fracaso estatal. En el índice del 2016, Siria, Yemen e Irak estuvieron en sus niveles más altos de todos los tiempos. Asimismo, el más reciente Informe Árabe de Desarrollo Humano (IADH), publicado en noviembre de 2016 identificó al mundo árabe como la región que experimentó el aumento más rápido en guerras y conflictos violentos en la última década y determinó que el Medio Oriente abarca ahora “el mayor número de países que se han convertido en estados fallidos”. El informe predice que casi 3 de cada 4 árabes vivirán en “países con alto riesgo de conflicto” para el año 2020.
Las raíces de este rígido estado de cosas se remontan a la creación posterior a la Primera Guerra Mundial al sistema de estado-nación territorial árabe, que consistía en entidades artificiales con auto-identidades débiles, territorios que a menudo eran poco adecuados a sus poblaciones debido a sus grupos étnicos, religiones e idiomas diversos o rivales y regímenes que carecían de legitimidad. La mayoría de los estados árabes fracasaron en darle forma a un carácter distintivo nacional sólido y acordado durante sus años de existencia y su gobernabilidad y estabilidad relativa dependían exclusivamente de la mano de hierro con la que se les gobernaba. Los intentos ocasionales de lograr legitimidad a través de ideologías sociopolíticas, tales como el pan-arabismo del partido Ba’ath o el socialismo nasserista, más las narraciones históricas inventadas: los iraquíes como descendientes de los babilonios; los palestinos como descendientes de los cananeos, fueron de poca utilidad. Los profundos cismas religiosos, étnicos y nacionales que plagaban las sociedades locales continuaron ulcerándose y probablemente continuarían haciéndolo durante décadas más si no hubiese sido por una convergencia única de desarrollos que incluyo la rápida globalización, el colapso del bloque soviético, el advenimiento de los grupos yihadistas y la profundización de las condiciones económicas en los estados árabes, que se combinaron para desencadenar los alzamientos árabes. Estos a su vez, aceleraron el proceso fallido del sistema de nación-estado árabe al punto de socavar su base fundamental de estado-nación.
Varios de estos estados-Yemen, Libia y, en cierta medida Siria, así como también la Autoridad Palestina que gobierna en Cisjordania y la Franja de Gaza, siendo ésta gobernada por Hamás ya no existen como estados coherentes con gobiernos centrales capaces de imponer su autoridad sobre la mayor parte de su territorio, habiéndose convertido en escenarios de conflictos violentos y sangrientos. La debilidad de sus gobiernos centrales y la pérdida de control sobre la violencia organizada han llevado a la expansión de las ingobernables periferias. Estas regiones se han convertido en incubadoras para las organizaciones terroristas y actores no-estatales y sirven como sus “lugares de lanzamiento” en el resto de la región. Estos logran esta expansión estableciendo contínuums basados en el territorio o creando una estructura de red sin tales contínuums. El auto-proclamado Estado Islámico (ISIS), por ejemplo, creó una combinación de continuum territorial, como en Siria e Irak y la expansión de la red en la Península del Sinaí y Libia a través de organizaciones tales como Ansar Bait al-Maqdis en el Sinaí (Wilayat Sina), que ha jurado lealtad a ISIS y a su líder. Durante su existencia, ISIS desarrolló y amplió su red hacia todos los continentes y hoy, después de su desaparición territorial, todavía puede operar su red e inspirar e involucrar mucha gente al terrorismo donde sea que estos se encuentren.
Actores híbridos no-estatales
Nuevas entidades han surgido sobre las ruinas de los estados fallidos del Medio Oriente. Si bien son más que organizaciones, no son estados y, por lo tanto, pueden denominarse actores híbridos no-estados. Estas entidades desarrollan identidades supra-nacionales y operan en nombre de una ideología universal. Rechazan el modelo de estado nación árabe y no reconocen fronteras, socavando la estabilidad regional y mundial. Su objetivo político es crear un califato islámico en toda la región y, en una etapa posterior, más allá de esta. Utilizan ampliamente la violencia para intimidar a los oponentes y también utilizan eficientemente las redes sociales.
A pesar de su ideología universal, estas son organizaciones territoriales en esta etapa. Durante más de tres años, ISIS controló un vasto territorio en Irak y Siria, que concibió como parte de un califato en constante expansión en lugar de un estado-nación común. El Estado Islámico era efectivamente un estado fallido similar a los estados árabes que este pretendía desestabilizar, que padeció los mismos defectos endémicos que provocaron la eventual desaparición de ISIS. Del mismo modo, a pesar de toda su ideología expansionista e islamista, el Hezbollah libanés y los houthís yemenitas, que efectivamente dominan sus respectivos estados, han evitado desafiar la legitimidad de tales estados. Sin embargo, se han esforzado por remodelar el orden regional: Hezbollah a través de su fuerte participación en la guerra civil siria; los houthis luchando contra los sauditas. Y lo hicieron a instancias de un resurgente Irán que, a pesar de ser un estado-nación territorial durante mucho más tiempo que los estados árabes, ha rechazado el orden internacional basado en el estado-nación territorial desde su transformación en 1979 en la República Islámica. En palabras del padre fundador de la República Islámica, el Ayatolá Ruhollah Jomeini: “La revolución iraní no es exclusivamente la de Irán, porque el Islam no le pertenece a ningún pueblo en particular… Exportaremos nuestra revolución a través de todo el mundo porque es una revolución islámica. La lucha continuará hasta que las llamadas de “no existe dios sino Alá y Mahoma es el mensajero de Allah” se repitan por todo el mundo.
Lo mismo es aplicable a Hamás, la filial palestina de la Hermandad Musulmana, que subordina su objetivo de crear un estado palestino sobre las ruinas de Israel a la meta mayor de establecer el califato, de acuerdo a las perspectivas de su organización egipcia progenitora. En palabras del alto líder de Hamás Mahmoud Al-Zahar: “Los puntos de vista islámicos y tradicionales rechazan la noción de establecer un estado palestino independiente… En el pasado, no existía un estado palestino independiente… [Por lo tanto] nuestro principal objetivo es establecer un gran estado islámico, ya sea pan-árabe o pan-islámico”.
Tal como dice la consigna del movimiento: “Allah es el objetivo de [Hamás], el Profeta es su modelo, el Corán es su Constitución, Yihad es su camino y la muerte por la obra de Allah es su creencia más sublime”.
A medida que las naciones-estado en el Medio Oriente continúen desintegrándose, es probable que aumente el poder de tales actores híbridos no-estatales, sobre todo porque los alzamientos árabes han demostrado que las amenazas más serias para el sistema nacional-estatal territorial son internas y no externas. Han sido principalmente oponentes nacionales quienes se han resistido tanto a las dictaduras gobernantes de larga data como a los nuevos regímenes que han tratado de establecer su legitimidad. Este fue el caso en Siria, Libia, Irak, Yemen, la Autoridad Palestina y, en cierta medida, Egipto.
La probabilidad de que nuevos regímenes logren establecerse a pesar de sus muchos oponentes continúa siendo influenciada por varios factores: La unidad nacional con un nivel más bajo de fragmentación y un sentido de un carácter distintivo compartido; la estabilidad y eficiencia política y funcional de las instituciones estatales; los recursos económicos del estado y su poderío militar. La combinación de todos estos factores determina el cómo los nuevos regímenes consolidan su gobierno. Tristemente, hasta ahora, esta combinación de factores ha llevado a una mayor violencia e intensificación de los conflictos internos estatales. Por lo tanto, es razonable suponer que no habrá una mejora rápida en la situación de los estados débiles y fallidos en el Medio Oriente y África del Norte. Además, puede predecirse que, a corto y mediano plazo, la inestabilidad se extenderá a más estados y se profundizará en estados que ya de hecho son inestables. Esta tendencia no es un buen augurio para la seguridad de la región y pudiera afectar negativamente el orden internacional.
La fallida Autoridad Palestina
En este contexto, las preocupaciones de Netanyahu sobre la viabilidad de un posible estado palestino parecen bastante razonables. Durante sus 23 años de existencia la Autoridad Palestina (AP), dominada por la Organización de Liberación de Palestina (OLP), ha sido un semi-estado que, desde enero de 1996, ha mantenido el control del 95% de la población palestina en Cisjordania y la Franja de Gaza. Para ese momento, la AP ha fracasado abismalmente en el establecimiento de estructuras estatales estables y funcionales a pesar de los vastos recursos comprometidos a este fin por la comunidad internacional.
Según los parámetros más comunes, la Autoridad Palestina es una entidad fallida, que comienza con su total falta de control sobre los medios de violencia dentro de su territorio. Yasser Arafat, que encabezó la AP desde su creación en mayo de 1994 hasta su muerte en noviembre, 2004 optó por no desarmar a los grupos terroristas que operan bajo la jurisdicción de la Autoridad Palestina, tal como lo requieren los acuerdos de Oslo, incluyendo a su propia organización la OLP. En cambio, permitió la existencia de grupos armados en los territorios de las AP a fin de utilizarlos contra Israel mientras distanciaba la responsabilidad de la AP. Su sucesor Mahmoud Abbas, a pesar de algunos esfuerzos para implementar su visión de “un gobierno, una ley, una sola arma”, no logró cambiar esta cruda realidad significativamente.
Tampoco Arafat o Abbas utilizaron la masiva ayuda internacional otorgada, la mayor per cápita del mundo, para la construcción de instituciones públicas e infraestructuras y mucho menos para el desarrollo de una sociedad civil y procesos políticos participativos requeridos para la creación de un estado palestino democrático, viable, funcional y en su lugar, establecieron una entidad corrupta y represiva en la peor tradición de las dictaduras árabes, plagada de corrupción, nepotismo y amiguismo, que rápidamente perdió su legitimidad pública. Según un reciente estudio preliminar por el encuestador palestino Khalil Shikaky, la mayoría de los palestinos han llegado a considerar a la Autoridad Palestina como “una carga para el pueblo palestino”; El 79% de los encuestados lo considerar una entidad corrupta al grado de exigir su disolución; El 65% de la población deseaba la renuncia de Abbas.
Para que todo valga la pena y sea positivo, el estímulo de Arafat a la creciente militarización de Cisjordania y Gaza fracasó con gran estilo al permitirle a Hamás eclipsar a la OLP como el poder político y militar dominante en los territorios. En enero, 2006 el grupo islamista obtuvo una victoria abrumadora en las elecciones parlamentarias palestinas y en junio, 2007 expulsó a la OLP de Gaza y tomó el control de la franja donde la Autoridad Palestina se veía en una situación de “flotar entre la supervivencia y el colapso” mostrando muchos de los rasgos de un estado fallido”.
La división entre Cisjordania y Gaza generó una ruptura en la sociedad palestina al crear no solo dos unidades dispares geográficas, políticas, económicas y culturales, sino también entidades rivales, encerradas en un juego de todo o nada para la hegemonía interna palestina. Esta rivalidad endémica ha sido exacerbada mayormente por convulsiones regionales más amplias, con Hamás apoyado por el eje Irán-Turquía-Qatar y la AP respaldada por la pragmática coalición sunita liderada por Riad y El Cairo. Esto hizo que el acuerdo de reconciliación Fatah-Hamás de octubre, 2017 fuese otro respiro transitorio en la lucha en curso por la hegemonía. El conflicto debe reanudarse, subrayando la perenne disfuncionalidad de la Autoridad Palestina y para tal caso, de un posible estado palestino.
Conclusión
Luego de 7 años de convulsiones, el mundo árabe ha cambiado enormemente y muchos de sus miembros se encuentran en un proceso acelerado de fracaso estatal. Si bien sería prematuro cancelar el sistema de estado-nación del Medio Oriente, es poco probable que estados clave, tales como Siria e Irak, Libia y Yemen, conserven sus estructuras anteriores, principalmente porque ninguno de ellos ha desarrollado una identidad nacional coherente y todos ellos sufren de profundos cismas sociopolíticos. La única posibilidad de supervivencia de cada estado probablemente sea dentro de una federación flexible donde las minorías y las tribus étnicas y religiosas disfrutan de una amplia autonomía, o como estados más pequeños y coherentes que se ajustan más a sus componentes demográficos, religiosos y sociopolíticos. Irak, por ejemplo, pudiera dividirse en tres estados: chiitas, sunitas y kurdos, mientras que Siria pudiera dividirse en estados alauita, sunita y kurdo.
Volviendo a la nota de advertencia de Netanyahu, los alzamientos árabes subrayan la necesidad de un cambio de paradigma si la construcción de un estado palestino llega a buen término en lugar de culminar en un estado fallido demasiado familiar. Esto requiere el reconstruir a la sociedad y las instituciones estatales en un proceso ascendente que garantice una amplia legitimidad a través de una participación sociopolítica libre, la redistribución de los activos gubernamentales y el poder político y ante todo, el control estatal exclusivo de los medios de violencia. Queda por ver si el actual liderazgo palestino puede superar este desafío histórico.
*Kobi Michael es compañero investigador en el Instituto de Estudios de Seguridad Nacional (IESN), Universidad de Tel Aviv y autor de 16 libros y monografías y más de 50 artículos académicos. Yoel Guzansky es investigador en el IESN, anteriormente sirvió en el Consejo de Seguridad Nacional en la Oficina del Primer Ministro. El artículo se basa en su libro The Arab World on the Road to State Failure – El Mundo Árabe en el Camino Hacia el Estado Fallido (IESN, 2017).